近代中外的历史都证明，任何一个国家在早期经济现代化的发展过程中，政府与民间工商业者亦即官与商之间的关系如何，对于国家的现代化进程以及工商业的发展，都有着极为重要的影响。官与商合作的失败，其结果不仅导致民营资本的巨大损失，也造成国家经济发展遭受顿挫。晚清时期中国的第一次官与商合作致力经济发展的失败历史，即是一次极为深刻的教训。
一、官商合作的发起
1、船炮主义到煤铁主义
19世纪70至90年代，即洋务运动的中后期，近代中国的官与商之间第一次发生直接联系并相互合作。两者联系与合作的具体形式，是以“官督商办”和“官商合办”的方式，共同创办具有资本主义性质的近代民用企业。当时，官商合办的企业为数不多，兴起也较晚，更普遍的是官督商办。这种方式在近代西方资本主义国家非常少见，在近代日本也只存在很短一段时间，可以说是近代中国官商合作的特点之一。
19世纪60年代，清朝统治集团中的一部分官员，即后来人们所称的洋务派，鉴于内忧外患日趋严重，其统治地位受到威胁，打出“自强”的旗帜，开始创办近代军用工业。10年之间，洋务派相继创办了江南制造局、福州船政局、金陵机器局、天津机器局等近10个大型近代军用企业。但紧接着即碰到一系列难以解决的困难。首先是资金不足，这些官办军用企业均属重工业，耗资甚巨，而当时的清政府由于对内兴兵镇压太平天国，对外偿付战争赔款，财政左支右绌，难以维持庞大军用企业所需经费。其次是没有相应的燃料工业、矿冶工业和交通运输业相配合，军用企业也无法发展。洋务派代表人物李鸿章即认识到：“船炮机器之用，非铁不成，非煤不济。”于是，洋务派转而开始筹划创办近代民用企业，以图解决上述难题。
2、各图所需与共御洋产的动因
然而，在筹办近代民用企业的过程中，洋务派又遇到了更多的难题。清政府原本即财政竭蹶，怎能筹得款项创办新企业？此外，经营近代民用企业需要专门人才，而清政府官僚大都对管理近代民用工业一窍不通，根本无从下手。在此情况下，洋务派只得寻求与民间工商业者合作，一方面利用工商业者手中的资金解决经费困难，另一方面在工商业者中罗致经营管理人才，官督商办由此产生。
当时，不少商人手中已积累了一定的资金，他们通过从事商业贸易活动，较早接触西方资本主义生产方式，对投资新式企业获取利润的奥妙也有所了解。在洋务派创办的民用企业和私人工业企业诞生之前，许多商人已曾将自己的资金附股于外商在华企业，以获取股息。从19世纪50年代开始，即有华商附股外国洋行经营新式航运业。进入60年代以后，华商的附股日趋增多。包括保险、银行、码头、地产、铁路和工业等各部门的外资在华企业中，均有华商附股。因此，当时的工商业者已具备了投资近代企业的能力。
工商业者起初虽对官督商办洋务企业存有一定疑虑，但在当时的情况下多数还是愿意投资入股的。私营近代企业在当时刚刚开始出现，为数不多。更重要的是，由于半殖民地半封建社会的恶劣社会环境，私人创办企业不仅要受到外国资本主义的排斥和倾轧，而且还要遭到封建守旧势力的阻挠，各级地方官吏豪绅的盘剥和捐税的苛扰，也使其难以负担和抵御。19世纪60年代，就曾数次有工商业者拟发起创办新式航运业，结果均因封建势力的阻挠而未果。而由清政府洋务派大官僚出面创办近代企业，则可减少若干阻力，甚至取得某些优惠待遇。所以，商人希望通过这种“官督”方式，获得官方的庇荫，以便争取单纯依靠本身力量所难以获取的利益。近代中国官与商的首次合作，就是基于上述原因而出现的。亲身参与官督商办洋务事业的郑观应，当时即曾对此作过论述。他指出：“全恃官力，则巨资难筹；兼集商资，则众擎易举。然全归商办，则土棍或至阻挠，兼倚官威，则吏役又多需索。必官督商办，各有责成，商招股以兴工，不得存心隐漏，官稽查以征税，亦不得分外殊求。则上下相维，二弊俱去。”
除上述各自为解决自己所遇到的困难，抱着不同的目的而携手合作外，官商双方在当时的合作也有一定的相同动因，这就是抵御洋产，分洋商之利，求富以自强。洋务派中的一些代表人物已初步意识到利权旁落洋商的危险，主张“官合民办以收回利权”，民间工商业者也希望得到官方扶持，增强与洋商竞争的能力，以塞漏卮。李鸿章即曾强调兴办轮船航运业，“庶使我内江外海之利，不致为洋人尽占”，反映商人意愿的郑观应同样认为，应使“长江商船之利，悉归中国独擅利权”。3、商人的疑惧
近代中国商官首次合作创办近代企业的官督商办，与西方国家的重商主义政策和日本扶植民营工业的措施均有所不同。其具体办法是先由官方提供部分官款作为垫支资本，同时指定官僚或与官方有一定联系的商人出面承办，向民间工商业者招募资本，然后由企业以经营所得，陆续归还垫支的官款。稍后，有些商人、地主和中小官僚出资自办的中小企业，为了取得官方保护，在组织形式上也争取挂上官督商办名义。至19世纪80年代末90年代初，又出现了官商合办形式，其具体办法是由代表清政府利益的官僚与商人相互协议，订立合同，各认股份，按股份比例分配盈利或负担亏损。但当时普遍施行的方式主要还是官督商办。
为了争取商人投资认股，洋务派官僚一再声明企业应“赖商为承办，赖官为维持”。具体说就是“由官总其大纲，察其利病，而听该商等自立条议，悦服众商”。还有的为改变“商人不乐与官交涉”的习惯，强调物色“熟悉商情、公廉明干之员，不必处以官位，绳以官法，但令与华商交接，有言必信，有利必让，使商人晓然知官场之不骗我也”。然而，精打细算的商人大都是现实主义者，他们当中的许多人在亲眼看到官督商办企业获利之前，对于认股仍不无疑虑。轮船招商局是当时规模最大的官督商办企业，在筹建过程中招股即不太顺利。因商人的反应比较冷淡，招商局半年时间内实收股金还不到20万两，与预期的数字相差甚远。开平矿务局创办时拟招股80万两，但从1877年9月到1878年10月，在一年多时间中所招集到的资本也只有20余万两。
二、官商合作的收效
不过，商人的态度很快即发生了变化。由于洋务派官僚在兴办民用企业之初，确实在很大程度上按照官督商办的原则，注意保护商股的利益，从而使商人的疑虑逐渐消除，其投资认股的积极性也随之高涨。例如李鸿章接受他人建议，将经营不善的招商局进行改组，邀请熟谙新式航运业的商人唐廷枢、徐润担任总办和会办，全盘负责所有集股和运输业务，另两名会办朱其昂、盛宣怀负责漕运和处理一切“官务”，同时，清政府向招商局提供了许多优惠待遇，加以扶持。改组后的招商局一改前貌，当其决定集资的消息公布后，认股情形“大异初创之时，上海银主多欲附入股份”，很快就招得近50万两。1881年创办的天津电报总局，次年改为官督商办，并在上海集股创设分局，所售股票“不胫而走”，商人争相认购。在公开招股的一个月内，股票市价就出现了15%的升水，“已挂号而不得票者”尚为数不少。
不仅少数企业如此，当时的商人几乎可以说形成了一个投资认股的小小热潮。上海报刊纷纷报道：“沪上股份风气大开，每一新公司起，千百人争购之，以得股为幸。”1882年全年中，许多官督商办企业的股票，在上海股市的价格始终维持在票面额之上。据有人估计，洋务运动中期所招商股共达一千万元之上。工商业者也通过投资官督商办企业，取得了较为可观的利润。
三、官商合作的失败
1、官权加强，官商交恶
但令人遗憾的是，上述情形并未维持多长时间。后来的事实表明，官督商办时期官商之间通过这一方式进行的合作最终并不成功，也没有因此而真正建立新的官商关系机制。19世纪80年代中叶以后，洋务官僚加强对官督商办企业的控制，排斥和压抑商股，侵夺商权，官凌驾于商之上，使企业“商办”性质日见削弱，官商矛盾激化，以致最后决裂。
官督商办实施之初，洋务官僚确定官商关系的原则为：官总其大纲，商自立条议，企业“所有盈余，全归商认，与官无涉”。过了一段时间，即改变“盈余与官无涉”的原则，对商官关系作了新的规定：“官商一体，商得若干之利，官亦取若干之息”。这是因为官督商办企业在当时发展比较顺利，官也要分其利。80年代以后，洋务官僚为控制官督商办企业，进一步规定即使全部偿还垫借官款，企业的经营和用人仍须听从官方旨意，“并非一缴公帑，官即不复过问，听其漫无钤制”。由此可以看出，洋务官僚对商督商办的态度逐渐发生了明显变化。
2、官方食言，商权受损
洋务运动后期官商合作的恶化，首先是因为洋务官僚改变早期所说“商务应由商任之，不能由官任之”的承诺，在官督商办企业中竭力排挤商股，侵夺商权。如盛宣怀早就蓄谋夺取招商局大权，挤垮唐廷枢和徐润。1884年趁受命查核招商局之机，他大肆攻击唐、徐二人，声称招商局在二人主持下“弊窦滋生，几难收拾”，不久徐润即被革职。接着，盛宣怀又多方活动，将唐廷枢从招商局调至开平矿务局，他自己当上了招商局督办之后，规定“用人、理财悉听督办调度”，会办也由他“保荐”，使招商局的经营管理大权完全落入官僚之手。唐、徐二人被排斥和盛宣怀的独断专行，使许多商人股东提款退出招商局，商股力量大幅度下降。又如上海机器织布局，官方代表戴恒、龚寿图与商方代表经元善、郑观应之间，多次为企业经营管理权发生冲突，结果经元善被迫离局。漠河金矿于1890年由官僚袁大化充任总办后，重要职务大都改由其亲信担任，袁氏家族成员身任要职者即达16人之多。 3、官方盘剥，商利受损
官商合作恶化的第二个原因，是清政府洋务派官僚大肆盘剥商股，使商人遭受严重损失。如1887年龚寿图整顿上海机器织布局，强令老股东必须在3个月内每股（100两）加银30两，逾期不交，则3股并为1股。当时被迫如期加银的约有1600股，另有1300股因未加银而蒙受重大损失。1893年织布局被焚，盛宣怀奉命主持清理旧欠和规复新厂，以所剩地产、烬余物料等折价摊还旧股东。股东不仅多年未得股息，而且股本仅收回二成。新厂建成后，盛宣怀还将26万余两官款损失转嫁给新股东，命“每出纱一包，捐银一两”。
不仅如此，清政府还经常强令企业报效，随意提取企业资金。招商局承担的军运，均不敷成本。赈捐、筹防捐动辄一二万两，慈禧太后做寿更报效5万余两。电报局在还清垫借官款之后，仍常年免费收发官电作为报效，以至赔累不堪。经多方请求，才改为半价收费。漠河金矿从1889年开办到1895年，报效军饷累计达85万余两，有时甚至不得不动用企业的公积金。
许多洋务官僚也利用职权擅自动用企业资金，如果说李鸿章经常提取某企业的资金尚大多是为了挹注其他企业，更多的官僚则是为谋取私利。如龚寿图利用冒领的8300余两织布局公款，收买各处股票以投机渔利，后因银根吃紧股票价格下跌，他又以借押款的名目，将损失推归于企业，这势必损害商股的利益。经元善曾愤怒地说：“移借局款，贩卖股票，龚道实躬自蹈之。”袁大化主管漠河金矿，两年内仅以“花红”名义，就分取了盈利7万余两。更令工商业者失望的是，许多官督商办企业最终或沦为官僚私产，或被外国资本兼并，或被收归官办，“致商民百万资本尽付东流”。
清政府和洋务官僚的盘剥侵吞，对商股是一种公开勒索，激起了广大工商业者的强烈不满，两者合作关系的恶化也势所必然。郑观应曾指出：“轮船电报开平矿，创自商人尽商股。办有成效倏变更，官夺商权难自主。……名为保商实剥商，官督商办势如虎。华商因此不及人，为丛驱爵成怨府。”这几句话可谓生动地描述了工商业者对官督商办的认识与心声。
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